DECRETO 10.540/2020 -
O EXECUTIVO PODE EXIGIR QUE SE TENHA NO LEGISLATIVO O MESMO SOFTWARE? A LRF –
LEI DE REPONSABILIDADE FISCAL E O DECRETO 10.540/2020 TEM ESSA OBRIGAÇÃO??
O Decreto 10.540/2020
foi publicado no DIÁRIO OFICIAL DA UNIÃO em 06/11/2020, Edição: 212, Seção: 1, Página:
2 e nos trouxe algumas novidades, como a constituição do SIAFIC - SISTEMA ÚNICO
E INTEGRADO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA, ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E CONTROLE, e
determina algumas outras obrigações aos Estados e Município, como a do Artigo
18, Parágrafo Único de que em 180 dias todos os entes publicarem o DECRETO “plano
de ação voltado para a adequação às suas disposições no prazo estabelecido no
caput”. Considerando a Publicação dia 06/11/2020, 180 dias vencerá em
06/05/2021.
A LRF com a alteração
pela Lei 156/2016
Art. 27. O art. 48 da Lei
Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com as seguintes alterações, renumerando-se o
atual parágrafo único para § 1o:
“Art. 48.
........................................................................
§
1º ..............................................................................
.............................................................................................
II
- liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da
sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; e
.............................................................................................
§
2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e
fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão
central de contabilidade da União, os quais deverão ser divulgados em meio
eletrônico de amplo acesso público.
§ 3o Os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios encaminharão ao Ministério da
Fazenda, nos termos e na periodicidade a serem definidos em instrução
específica deste órgão, as informações necessárias para a constituição do
registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e
externa, de que trata o § 4o do art. 32.
§ 4o A
inobservância do disposto nos §§ 2o e 3o ensejará
as penalidades previstas no § 2o do art. 51.
§ 5o Nos
casos de envio conforme disposto no § 2o, para todos os efeitos,
a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios cumprem o dever de
ampla divulgação a que se refere o caput.
§ 6o Todos
os Poderes e órgãos referidos no art. 20, incluídos autarquias, fundações
públicas, empresas estatais dependentes e fundos, do ente da Federação devem
utilizar sistemas únicos
de execução orçamentária e financeira, mantidos e
gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a autonomia.” (NR) (grifo
e destaque meu)
Em uma simples
pesquisa na Internet, Google, achei um artigo, no site jusbrasil.com.br,
escrito pelo Advogado Dr. José Souto Tostes, publicado logo após a publicação
da alteração da LRF, onde ele explica o que é SISTEMA e o que é SOFTWARE:
A lei de responsabilidade fiscal obriga que os
entes públicos usem o mesmo software de informática?
Modificações da lei de responsabilidade
fiscal.
A questão chega por meio de um cliente que
comercializa sistemas de informática (softwares) para órgãos públicos. Ele
informa, que um de seus vendedores foi abordado por um cliente, que afirmava
que o novo texto do artigo 48, § 6º da Lei de Responsabilidade Fiscal, obrigava
os entes pertencentes a um município, a contratar o mesmo sistema de
informática.
Por exemplo, se a prefeitura utiliza os
sistemas da empresa A, a Câmara de Vereadores deveria também utilizar o sistema
de informática da mesma empresa A.
Nosso parecer foi o seguinte:
"Consultam-nos acerca do interesse legal
tutelado no artigo 48, § 6º, se o mesmo refere-se a sistemas de informática ou
não.
A consulta teria início após, uma empresa que
comercializa sistemas de informática, ter dito que os entes públicos de um
município, todos eles, devem usar os mesmos softwares. Exigindo, de um cliente
daquela empresa, que ele aderisse ao contrato empreendido com a empresa que ele
representa.
Passemos à análise do texto referido,
constante do artigo 48, § 6, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
O texto foi inserido na Lei de
Responsabilidade Fiscal por meio da EMENDA CONSTITUCIONAL nº 6, PLC nº 54/2016,
que é a LEI COMPLEMENTAR nº 156/2016, relatado pelo Senador Ricardo Ferraço.
O texto proposto tinha a seguinte redação:
§ 6º Todos os Poderes, órgãos referidos no
art. 20, incluídas autarquias, fundações públicas, empresas estatais
dependentes e fundos do ente federativo devem utilizar sistemas únicos de
execução orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo,
resguardada a autonomia."
Após as correções das comissões ganhou
pequenas e insignificantes modificações, passando a ter a seguinte redação, que
foi publicada:
§ 6o Todos os Poderes e órgãos referidos no
art. 20, incluídos autarquias, fundações públicas, empresas estatais dependentes
e fundos, do ente da Federação devem utilizar sistemas únicos de execução
orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo,
resguardada a autonomia.
A praxe legal é que a interpretação das leis,
segundo o dizer da nova doutrina, pós edição do Código Civil de 2002, entende
que existem algumas teorias utilizadas na interpretação, uma delas é a do
contexto histórico e do sentido que o legislador quis dar a ela:
"A interpretação histórica veria a norma
na dimensão temporal em que ela se formou, pesquisando a occasio legis, as
circunstâncias que presidiram à sua elaboração, de ordem econômica, política e social,
o que se reflete particularmente no Direito Civil, um Direito de formação
histórica e jurisprudencial, profundamente influenciado por tais
elementos" (Professor Francisco Amaral - retirado do site do STJ).
In casu, para entendermos o sentido que o
legislador quis dar ao artigo 6º, buscamos o texto constante da análise
legislativa, quando de sua aprovação pelo Senado Federal.
O parecer do Senador Ricardo Ferraço afasta,
por completo, a interpretação literal, que pode gerar desencontros
interpretativos, levando a crer que o texto faz referência a
"sistemas", no sentido de softwares ou sistemas de informática.
(grifo meu)
Definitivamente, com a análise do parecer
daquela casa de leis, o texto refere-se a sistemas contábeis, atribuindo, à
União, a definição dos controles e mecanismos de manipulação dos números de
cada ente federativo.
"A presente emenda visa a incluir no
Projeto de Lei da Câmara nº 54, de 2015, artigo que altera a redação do artigo
48 da Lei Complementar nº 1 O 1, a Lei de Responsabilidade Fiscal. O objetivo é
o de aperfeiçoar os requisitos de transparência da gestão fiscal já existentes.
Neste sentido, são introduzidos parágrafos que
determinam que o órgão central de contabilidade da União irá definir a periodicidade,
o formato e o sistema em que as informações e os dados contábeis, orçamentários
e fiscais serão disponibilizados ao público.
Também é proposto que o Ministério da Fazenda
defina, em instrução específica, as informações necessárias para a constituição
do registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e
externa, a ser alimentado com informações dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios".
O texto da análise do Senado é claro, não há
qualquer referência a softwares ou sistemas informatizados, mas ao formato, ao
modelo de publicação dos atos e dados governamentais.
Trata-se exclusivamente de modelos de
transparência, visando uniformizar como, cada ente, deve manipular e divulgar
as contas de sua responsabilidade.
Ainda analisando o caso, no contexto em que o
mesmo é apresentado, entendemos, de forma muito objetiva, que o legislador
visou criar mecanismos UNIFORMES para o manuseio e publicação dos dados contábeis
e financeiros dos entes públicos.
Para confirmar isso, basta que analisemos o
constante da própria ementa da Lei Complementar nº 156/2016, que é o seguinte:
Estabelece o Plano de Auxílio aos Estados e ao
Distrito Federal e medidas de estímulo ao reequilíbrio fiscal;
Ou seja, tal ementa legislativa não guarda
qualquer relação com a interpretação dada, de que se referiam a sistemas de
informática ou softwares.
Note-se que o próprio texto analisado fala em
autonomia dos poderes e dos entes públicos. Exigir que sejam definidos, por
lei, que um sistema de informática seja adotado por todos os entes, fere de
morte o princípio da autonomia.
Ademais, os sistemas de informática e os
softwares devem sim, se adequados às leis, às normas contábeis e aos planos dos
Tribunais de Contas, nunca a empresas ou modelos por ela estabelecidos.
Dar interpretação no sentido de que as mesmas
empresas devem atender ao poderes de um município por exemplo, é afrontar a inteligência
mediana de qualquer intérprete, pois estaria se ferindo o princípio da
autonomia, já citado, o princípio da economicidade e a obrigatoriedade da
licitação.
Os sistemas e softwares são contratados via
licitação, por cada ente, que estabelece até características próprias que
desejam de seus prestadores de serviço.
Imaginem que seja editada uma norma legal,
pelo Senado, por exemplo, obrigando a todos os entes públicos a adquirirem uma
única marca padronizada de pneus ou de veículos ou obrigar, como quer fazer
crer o intérprete, que a prefeitura e a Câmara Municipal sejam obrigadas a usar
um mesmo fabricante de veículos. Várias normas seriam afetadas, conforme
estabelecido acima.
Assim sendo, descartamos qualquer
interpretação que considere a palavra SISTEMAS, do artigo 48, § 6º, como sendo
sistemas de informática ou softwares.
In casu, obviamente que o sentido dado à
palavra é o de uniformização de mecanismos de publicidade e transparência. Por
outro lado, até que novo regulamento seja editado, nem isso pode ser exigido
dos entes.
É o parecer!
José Souto
Tostes, advogado inscrito na OAB/RJ com o nº 85.199.
Em destaque ao texto
acima, o parecer do Senador Ricardo Ferraço, na PLC nº 54/2016, ainda para
votação da definição de sistema e não de software.
Verificando na
internet o significado de SISTEMA:
https://www.dicio.com.br/sistema/
Significado de
Sistema
substantivo
masculino
Reunião
dos elementos que, concretos ou abstratos, se interligam de modo a formar um
todo organizado.
Reunião
dos preceitos que, sistematicamente relacionados, são aplicados numa área
determinada; teoria ou doutrina: o sistema filosófico de Descartes.
Modo
de organização ou de estruturação administrativa, política, social e econômica
de um Estado: sistema eleitoral brasileiro.
[Anatomia] Reunião
dos órgãos e tecidos cujas relações de dependência desempenham uma função vital
no organismo: sistema respiratório.
[Por
Extensão] Qualquer conjunto constituído por elementos ou seções que se
inter-relacionam: sistema solar.
[Por
Extensão] Aquilo que está ligado de modo a fazer com que alguma coisa
funcione: sistema de computador. (GRIFO MEU)
Categorização
de um conjunto de elementos de acordo com uma ordem determinada. Etimologia
(origem da palavra sistema). Do latim systema.atis.
Significado de Software
substantivo
masculino
Programa;
reunião dos procedimentos e/ou instruções que determinam o funcionamento de um
computador.
[Informática] Conjunto
dos elementos que, num computador, compõe o sistema de processamento de dados;
todo programa que se encontra armazenado no disco rígido.
Decreto 10.540/2020:
Art. 1º A transparência da gestão fiscal de
todos os entes federativos em relação à adoção de Sistema Único e Integrado de
Execução Orçamentária, Administração Financeira e Controle - Siafic, será assegurada
pela observância do padrão mínimo de qualidade estabelecido neste Decreto e do
disposto no art. 48-A da Lei Complementar nº 101,
de 4 de maio de 2000, sem prejuízo de outras disposições previstas em
lei ou em atos normativos aplicáveis.
§ 1º O Siafic corresponde à solução de tecnologia da
informação mantida e gerenciada pelo Poder Executivo, incluídos os módulos
complementares, as ferramentas e as informações dela derivados, utilizada por
todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20 da
Lei Complementar nº 101, de 2000, incluídas as defensorias públicas de
cada ente federativo, resguardada a autonomia, e tem a finalidade de
registrar os atos e fatos relacionados com a administração orçamentária,
financeira e patrimonial e controlar e permitir a evidenciação, no mínimo: (grifo
meu)
§ 6º O Siafic será único para cada ente federativo e
permitirá a integração com outros sistemas estruturantes, conforme o
disposto nos incisos I e II do caput do art. 2º, vedada a
existência de mais de um Siafic no mesmo ente federativo, mesmo que
estes permitam a comunicação, entre si, por intermédio de transmissão de dados.
(grifo meu)
Art. 2º Para fins deste Decreto, entende-se por:
I - SISTEMA ÚNICO - sistema informatizado cuja base de dados é
compartilhada entre os seus usuários, observadas as normas e os procedimentos
de acesso, e que permite a atualização, a consulta e a extração de dados e de
informações de maneira centralizada, nos termos do disposto no § 6º do art. 48 da Lei Complementar nº 101, de 2000;
II - SISTEMA INTEGRADO - sistema informatizado que permite a
integração ou a comunicação, sem intervenção humana, com outros
sistemas estruturantes cujos dados possam afetar as informações orçamentárias,
contábeis e fiscais, tais como controle patrimonial, arrecadação,
contratações públicas, dentre outras;
Em meu humilde
entendimento, somando este para discutir-se a nossa realidade, pois no decreto
10540/2020 fala-se em SISTEMA não em Software, portanto vejo que a alteração da
LRF, conjunto com a publicação do decreto referem-se a SISTEMA, e
respeitando-se suas autonomias, entra os SOFTWARES que as Câmaras Municipais
podem ter de uma empresa e o poder Executivo de outra empresa, desde que os sistemas
se conversem, como agora em 29/04/2021, que na Câmara de Iguaraçú enviamos a
MSC para o executivo e este recepciona e envia para o SIAFIC, portanto
respeitando-se a independências dos poderes e atendendo a STN.
Com a publicação do SIAFIC
- PERGUNTAS & RESPOSTAS, elaborados pelo GRUPO TÉCNICO Nº 3 DO ACORDO DE
COOPERAÇÃO TÉCNICA ENTRE O TESOURO NACIONAL E OS TRIBUNAIS DE CONTAS, REPRESENTADOS
PELO IRB E ATRICON,
as perguntas 14, 15, 16, 17 e 18 respondem tranquilamente esse dilema de
Executivo e Legislativo:
14.
Os municípios poderão contratar um único sistema de gestão para autarquia,
legislativo e executivo?
O
Siafic é um sistema de execução Orçamentária, Administração Financeira e
Controle e não necessariamente de gestão. Ele deve permitir a integração com
outros sistemas estruturantes.
O
Sistema único
deve ser adotado por todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20 da
LC 101/2000, incluídos autarquias, fundações públicas, empresas estatais
dependentes e fundos. (Grifo Meu)
15.
O que são módulos complementares do Siafic?
São
módulos que compõem o Siafic e que são indispensáveis para que os módulos
principais executem suas funções. Por exemplo: contas a pagar, contas a receber
etc
Não
confundir os módulos complementares com os sistemas estruturantes.
16.
O que são os sistemas estruturantes? Qual a relação deles com o Siafic?
São
sistema com suporte de tecnologia da informação fundamental e imprescindível
para o planejamento, a coordenação, a execução, a descentralização, a delegação
de competência, o controle ou a auditoria das ações do Estado, além de outras
atividades auxiliares, comum a dois ou mais órgãos da administração pública e
que necessite de coordenação central.
Exemplos:
patrimônio, gestão de pessoas etc.
O
Siafic deve permitir a sua integração com os sistemas estruturantes. Embora
essa integração não seja obrigatória, é importante que os registros
contábeis derivados dos sistemas estruturantes aconteçam de maneira tempestiva
e analítica de modo a refletir a transação com base em documentação de suporte
que assegure o cumprimento da característica qualitativa da verificabilidade. (Grifo
Meu)
17.
A integração entre o Siafic e os sistemas estruturantes deve ocorrer somente
por compartilhamento da base de dados ou pode ser por meio de rotinas
automáticas de importação de dados entre os sistemas?
Os
sistemas estruturantes não compõem o SIAFIC. O Decreto 10.540/2020 determina
que o Siafic deve permitir a integração aos sistemas estruturantes.
Assim,
não é obrigatório que eles compartilhem da mesma base de dados do SIAFIC. Pode
ser por meio de rotinas automáticas de importação dos sistemas. Os sistemas estruturantes
são: patrimônio, RH, gestão de pessoas etc.
No
entanto, essas rotinas devem permitir ao Siafic conter o registro contábil de
maneira tempestiva e individualizada. (Grifo
Meu)
18.
A base de dados de folha, patrimônio, tributos etc, vai ter que ser incluído na
mesma base da contabilidade?
Não,
esses são os sistemas estruturantes. É aconselhável que estejam integrados, mas
não há obrigatoriedade de estarem na mesma base de dados do Siafic.
Portanto entendo eu,
que cai por terra o entendimento de que
o Executivo e Legislativo teriam que adotar um SISTEMA ÚNICO do mesmo
fornecedor por exemplo, ficando claro que o SIAFIC compreenderá uma
padronização das informações gerenciadas pelo software de Contabilidade, ao
ponto de que empresas distintas poderão unificar as informações via integração
de dados do Legislativo para o Executivo para fins de consolidação dos
relatórios, agilizando a validação do SICONFI e a transparência da Gestão
Pública.
Décio
Vicente Galdino Cardin
Contador,
Consultor área pública e MBA em Gestão Pública e membro da Comissão dos
Contadores Públicos do CRC-PR;
