quinta-feira, 29 de abril de 2021

DECRETO 10.540/2020 - O EXECUTIVO PODE EXIGIR QUE SE TENHA NO LEGISLATIVO O MESMO SOFTWARE? A LRF E O DECRETO 10.540/2020 TEM ESSA OBRIGAÇÃO??

 DECRETO 10.540/2020 - O EXECUTIVO PODE EXIGIR QUE SE TENHA NO LEGISLATIVO O MESMO SOFTWARE? A LRF – LEI DE REPONSABILIDADE FISCAL E O DECRETO 10.540/2020 TEM ESSA OBRIGAÇÃO??

O Decreto 10.540/2020 foi publicado no DIÁRIO OFICIAL DA UNIÃO em 06/11/2020, Edição: 212, Seção: 1, Página: 2 e nos trouxe algumas novidades, como a constituição do SIAFIC - SISTEMA ÚNICO E INTEGRADO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA, ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E CONTROLE, e determina algumas outras obrigações aos Estados e Município, como a do Artigo 18, Parágrafo Único de que em 180 dias todos os entes publicarem o DECRETO “plano de ação voltado para a adequação às suas disposições no prazo estabelecido no caput”. Considerando a Publicação dia 06/11/2020, 180 dias vencerá em 06/05/2021.

A LRF com a alteração pela Lei 156/2016[1]

Art. 27.  O art. 48 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com as seguintes alterações, renumerando-se o atual  parágrafo  único  para § 1o:

“Art. 48.  ........................................................................

§ 1º  ..............................................................................

.............................................................................................

II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; e

.............................................................................................

§ 2º  A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público.

§ 3o  Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios encaminharão ao Ministério da Fazenda, nos termos e na periodicidade a serem definidos em instrução específica deste órgão, as informações necessárias para a constituição do registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, de que trata o § 4o do art. 32.

§ 4o  A inobservância do disposto  nos §§ 2o e 3o ensejará as penalidades previstas  no § 2o do art. 51.

§ 5o  Nos casos de envio conforme disposto no § 2o, para todos os efeitos, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios cumprem o dever de ampla divulgação a que se refere o caput.

§ 6o  Todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20, incluídos autarquias, fundações públicas, empresas estatais dependentes e fundos, do ente da Federação devem utilizar sistemas únicos de execução orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a autonomia.” (NR) (grifo e destaque meu)

 

Em uma simples pesquisa na Internet, Google, achei um artigo, no site jusbrasil.com.br[2], escrito pelo Advogado Dr. José Souto Tostes, publicado logo após a publicação da alteração da LRF, onde ele explica o que é SISTEMA e o que é SOFTWARE:

A lei de responsabilidade fiscal obriga que os entes públicos usem o mesmo software de informática?

Modificações da lei de responsabilidade fiscal.

A questão chega por meio de um cliente que comercializa sistemas de informática (softwares) para órgãos públicos. Ele informa, que um de seus vendedores foi abordado por um cliente, que afirmava que o novo texto do artigo 48, § 6º da Lei de Responsabilidade Fiscal, obrigava os entes pertencentes a um município, a contratar o mesmo sistema de informática.

Por exemplo, se a prefeitura utiliza os sistemas da empresa A, a Câmara de Vereadores deveria também utilizar o sistema de informática da mesma empresa A.

Nosso parecer foi o seguinte:

"Consultam-nos acerca do interesse legal tutelado no artigo 48, § 6º, se o mesmo refere-se a sistemas de informática ou não.

A consulta teria início após, uma empresa que comercializa sistemas de informática, ter dito que os entes públicos de um município, todos eles, devem usar os mesmos softwares. Exigindo, de um cliente daquela empresa, que ele aderisse ao contrato empreendido com a empresa que ele representa.

Passemos à análise do texto referido, constante do artigo 48, § 6, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

O texto foi inserido na Lei de Responsabilidade Fiscal por meio da EMENDA CONSTITUCIONAL nº 6, PLC nº 54/2016, que é a LEI COMPLEMENTAR nº 156/2016, relatado pelo Senador Ricardo Ferraço.

O texto proposto tinha a seguinte redação:

§ 6º Todos os Poderes, órgãos referidos no art. 20, incluídas autarquias, fundações públicas, empresas estatais dependentes e fundos do ente federativo devem utilizar sistemas únicos de execução orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a autonomia."

Após as correções das comissões ganhou pequenas e insignificantes modificações, passando a ter a seguinte redação, que foi publicada:

§ 6o Todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20, incluídos autarquias, fundações públicas, empresas estatais dependentes e fundos, do ente da Federação devem utilizar sistemas únicos de execução orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a autonomia.

A praxe legal é que a interpretação das leis, segundo o dizer da nova doutrina, pós edição do Código Civil de 2002, entende que existem algumas teorias utilizadas na interpretação, uma delas é a do contexto histórico e do sentido que o legislador quis dar a ela:

"A interpretação histórica veria a norma na dimensão temporal em que ela se formou, pesquisando a occasio legis, as circunstâncias que presidiram à sua elaboração, de ordem econômica, política e social, o que se reflete particularmente no Direito Civil, um Direito de formação histórica e jurisprudencial, profundamente influenciado por tais elementos" (Professor Francisco Amaral - retirado do site do STJ).

In casu, para entendermos o sentido que o legislador quis dar ao artigo 6º, buscamos o texto constante da análise legislativa, quando de sua aprovação pelo Senado Federal.

O parecer do Senador Ricardo Ferraço afasta, por completo, a interpretação literal, que pode gerar desencontros interpretativos, levando a crer que o texto faz referência a "sistemas", no sentido de softwares ou sistemas de informática. (grifo meu)

Definitivamente, com a análise do parecer daquela casa de leis, o texto refere-se a sistemas contábeis, atribuindo, à União, a definição dos controles e mecanismos de manipulação dos números de cada ente federativo.

"A presente emenda visa a incluir no Projeto de Lei da Câmara nº 54, de 2015, artigo que altera a redação do artigo 48 da Lei Complementar nº 1 O 1, a Lei de Responsabilidade Fiscal. O objetivo é o de aperfeiçoar os requisitos de transparência da gestão fiscal já existentes.

Neste sentido, são introduzidos parágrafos que determinam que o órgão central de contabilidade da União irá definir a periodicidade, o formato e o sistema em que as informações e os dados contábeis, orçamentários e fiscais serão disponibilizados ao público.

Também é proposto que o Ministério da Fazenda defina, em instrução específica, as informações necessárias para a constituição do registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, a ser alimentado com informações dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios".

O texto da análise do Senado é claro, não há qualquer referência a softwares ou sistemas informatizados, mas ao formato, ao modelo de publicação dos atos e dados governamentais.

Trata-se exclusivamente de modelos de transparência, visando uniformizar como, cada ente, deve manipular e divulgar as contas de sua responsabilidade.

Ainda analisando o caso, no contexto em que o mesmo é apresentado, entendemos, de forma muito objetiva, que o legislador visou criar mecanismos UNIFORMES para o manuseio e publicação dos dados contábeis e financeiros dos entes públicos.

Para confirmar isso, basta que analisemos o constante da própria ementa da Lei Complementar nº 156/2016, que é o seguinte:

Estabelece o Plano de Auxílio aos Estados e ao Distrito Federal e medidas de estímulo ao reequilíbrio fiscal;

Ou seja, tal ementa legislativa não guarda qualquer relação com a interpretação dada, de que se referiam a sistemas de informática ou softwares.

Note-se que o próprio texto analisado fala em autonomia dos poderes e dos entes públicos. Exigir que sejam definidos, por lei, que um sistema de informática seja adotado por todos os entes, fere de morte o princípio da autonomia.

Ademais, os sistemas de informática e os softwares devem sim, se adequados às leis, às normas contábeis e aos planos dos Tribunais de Contas, nunca a empresas ou modelos por ela estabelecidos.

Dar interpretação no sentido de que as mesmas empresas devem atender ao poderes de um município por exemplo, é afrontar a inteligência mediana de qualquer intérprete, pois estaria se ferindo o princípio da autonomia, já citado, o princípio da economicidade e a obrigatoriedade da licitação.

Os sistemas e softwares são contratados via licitação, por cada ente, que estabelece até características próprias que desejam de seus prestadores de serviço.

Imaginem que seja editada uma norma legal, pelo Senado, por exemplo, obrigando a todos os entes públicos a adquirirem uma única marca padronizada de pneus ou de veículos ou obrigar, como quer fazer crer o intérprete, que a prefeitura e a Câmara Municipal sejam obrigadas a usar um mesmo fabricante de veículos. Várias normas seriam afetadas, conforme estabelecido acima.

Assim sendo, descartamos qualquer interpretação que considere a palavra SISTEMAS, do artigo 48, § 6º, como sendo sistemas de informática ou softwares.

In casu, obviamente que o sentido dado à palavra é o de uniformização de mecanismos de publicidade e transparência. Por outro lado, até que novo regulamento seja editado, nem isso pode ser exigido dos entes.

É o parecer!

José Souto Tostes, advogado inscrito na OAB/RJ com o nº 85.199.

Em destaque ao texto acima, o parecer do Senador Ricardo Ferraço, na PLC nº 54/2016, ainda para votação da definição de sistema e não de software.

Verificando na internet o significado de SISTEMA:

https://www.dicio.com.br/sistema/

Significado de Sistema

substantivo masculino

Reunião dos elementos que, concretos ou abstratos, se interligam de modo a formar um todo organizado.

Reunião dos preceitos que, sistematicamente relacionados, são aplicados numa área determinada; teoria ou doutrina: o sistema filosófico de Descartes.

Modo de organização ou de estruturação administrativa, política, social e econômica de um Estado: sistema eleitoral brasileiro.

[Anatomia] Reunião dos órgãos e tecidos cujas relações de dependência desempenham uma função vital no organismo: sistema respiratório.

[Por Extensão] Qualquer conjunto constituído por elementos ou seções que se inter-relacionam: sistema solar.

[Por Extensão] Aquilo que está ligado de modo a fazer com que alguma coisa funcione: sistema de computador. (GRIFO MEU)

Categorização de um conjunto de elementos de acordo com uma ordem determinada. Etimologia (origem da palavra sistema). Do latim systema.atis.

 

Significado de Software

substantivo masculino

Programa; reunião dos procedimentos e/ou instruções que determinam o funcionamento de um computador.

[Informática] Conjunto dos elementos que, num computador, compõe o sistema de processamento de dados; todo programa que se encontra armazenado no disco rígido.

 

Decreto 10.540/2020:

Art. 1º A transparência da gestão fiscal de todos os entes federativos em relação à adoção de Sistema Único e Integrado de Execução Orçamentária, Administração Financeira e Controle - Siafic, será assegurada pela observância do padrão mínimo de qualidade estabelecido neste Decreto e do disposto no art. 48-A da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, sem prejuízo de outras disposições previstas em lei ou em atos normativos aplicáveis.

§ 1º O Siafic corresponde à solução de tecnologia da informação mantida e gerenciada pelo Poder Executivo, incluídos os módulos complementares, as ferramentas e as informações dela derivados, utilizada por todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20 da Lei Complementar nº 101, de 2000, incluídas as defensorias públicas de cada ente federativo, resguardada a autonomia, e tem a finalidade de registrar os atos e fatos relacionados com a administração orçamentária, financeira e patrimonial e controlar e permitir a evidenciação, no mínimo: (grifo meu)

§ 6º O Siafic será único para cada ente federativo e permitirá a integração com outros sistemas estruturantes, conforme o disposto nos incisos I e II do caput do art. 2º, vedada a existência de mais de um Siafic no mesmo ente federativo, mesmo que estes permitam a comunicação, entre si, por intermédio de transmissão de dados. (grifo meu)

Art. 2º Para fins deste Decreto, entende-se por:

I - SISTEMA ÚNICO - sistema informatizado cuja base de dados é compartilhada entre os seus usuários, observadas as normas e os procedimentos de acesso, e que permite a atualização, a consulta e a extração de dados e de informações de maneira centralizada, nos termos do disposto no § 6º do art. 48 da Lei Complementar nº 101, de 2000;

II - SISTEMA INTEGRADO - sistema informatizado que permite a integração ou a comunicação, sem intervenção humana, com outros sistemas estruturantes cujos dados possam afetar as informações orçamentárias, contábeis e fiscais, tais como controle patrimonial, arrecadação, contratações públicas, dentre outras;

Em meu humilde entendimento, somando este para discutir-se a nossa realidade, pois no decreto 10540/2020 fala-se em SISTEMA não em Software, portanto vejo que a alteração da LRF, conjunto com a publicação do decreto referem-se a SISTEMA, e respeitando-se suas autonomias, entra os SOFTWARES que as Câmaras Municipais podem ter de uma empresa e o poder Executivo de outra empresa, desde que os sistemas se conversem, como agora em 29/04/2021, que na Câmara de Iguaraçú enviamos a MSC para o executivo e este recepciona e envia para o SIAFIC, portanto respeitando-se a independências dos poderes e atendendo a STN.

Com a publicação do SIAFIC - PERGUNTAS & RESPOSTAS, elaborados pelo GRUPO TÉCNICO Nº 3 DO ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA ENTRE O TESOURO NACIONAL E OS TRIBUNAIS DE CONTAS, REPRESENTADOS PELO IRB E ATRICON[3], as perguntas 14, 15, 16, 17 e 18 respondem tranquilamente esse dilema de Executivo e Legislativo:

14. Os municípios poderão contratar um único sistema de gestão para autarquia, legislativo e executivo?

O Siafic é um sistema de execução Orçamentária, Administração Financeira e Controle e não necessariamente de gestão. Ele deve permitir a integração com outros sistemas estruturantes.

O Sistema único deve ser adotado por todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20 da LC 101/2000, incluídos autarquias, fundações públicas, empresas estatais dependentes e fundos. (Grifo Meu)

15. O que são módulos complementares do Siafic?

São módulos que compõem o Siafic e que são indispensáveis para que os módulos principais executem suas funções. Por exemplo: contas a pagar, contas a receber etc

Não confundir os módulos complementares com os sistemas estruturantes.

16. O que são os sistemas estruturantes? Qual a relação deles com o Siafic?

São sistema com suporte de tecnologia da informação fundamental e imprescindível para o planejamento, a coordenação, a execução, a descentralização, a delegação de competência, o controle ou a auditoria das ações do Estado, além de outras atividades auxiliares, comum a dois ou mais órgãos da administração pública e que necessite de coordenação central.

Exemplos: patrimônio, gestão de pessoas etc.

O Siafic deve permitir a sua integração com os sistemas estruturantes. Embora essa integração não seja obrigatória, é importante que os registros contábeis derivados dos sistemas estruturantes aconteçam de maneira tempestiva e analítica de modo a refletir a transação com base em documentação de suporte que assegure o cumprimento da característica qualitativa da verificabilidade. (Grifo Meu)

17. A integração entre o Siafic e os sistemas estruturantes deve ocorrer somente por compartilhamento da base de dados ou pode ser por meio de rotinas automáticas de importação de dados entre os sistemas?

Os sistemas estruturantes não compõem o SIAFIC. O Decreto 10.540/2020 determina que o Siafic deve permitir a integração aos sistemas estruturantes.

Assim, não é obrigatório que eles compartilhem da mesma base de dados do SIAFIC. Pode ser por meio de rotinas automáticas de importação dos sistemas. Os sistemas estruturantes são: patrimônio, RH, gestão de pessoas etc.

No entanto, essas rotinas devem permitir ao Siafic conter o registro contábil de maneira tempestiva e individualizada.  (Grifo Meu)

18. A base de dados de folha, patrimônio, tributos etc, vai ter que ser incluído na mesma base da contabilidade?

Não, esses são os sistemas estruturantes. É aconselhável que estejam integrados, mas não há obrigatoriedade de estarem na mesma base de dados do Siafic.

Portanto entendo eu, que cai por terra o entendimento de que  o Executivo e Legislativo teriam que adotar um SISTEMA ÚNICO do mesmo fornecedor por exemplo, ficando claro que o SIAFIC compreenderá uma padronização das informações gerenciadas pelo software de Contabilidade, ao ponto de que empresas distintas poderão unificar as informações via integração de dados do Legislativo para o Executivo para fins de consolidação dos relatórios, agilizando a validação do SICONFI e a transparência da Gestão Pública.

Décio Vicente Galdino Cardin

Contador, Consultor área pública e MBA em Gestão Pública e membro da Comissão dos Contadores Públicos do CRC-PR;

 

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